美国前国务卿基辛格曾说：谁控制了石油谁就控制了所有的国家，谁控制了食物谁就控制了全人类。这不仅是认识的高度，更是一种战略思维。在中国，大部分人对农业的理解并不深刻，我一直在呼吁全社会重新认识农业，因为这是中国可持续发展的根本。

多功能性的永恒魅力产业

改革开放三十多年来，虽然我们一再强调农业与农村工作的重要性，但毫无疑问的是，随着经济发展和社会进步，整个社会却表现出了一种越来越强的“离农”情结。

农业相对而言的效益低下及其社会经济发展的基础性地位决定了“离农”意味着“离贫”，城乡之间巨大的与身份相关的利益差异决定了“离农”同时也意味着“离开农民身份”，这都是最理性的抉择，无可厚非。但当这种“离农”情结与“对农业的无知”深深根植于越来越多的人的大脑并对整个社会产生影响的时候，这种“离农”情结就必然异化为对“三农”的盲目排斥，从而导致我们的经济发展和社会进步误入歧途。

农业是一个集技术、经济、政治和国家安全于一体，伴随和支撑着整个人类进化史，并随社会发展与进步越来越表现为多功能性的永恒的魅力产业。

当真正意义上的城镇化完成，“农民”将不仅仅是“农业从业人员”，“农业从业人员”也不仅仅是农产品的初始生产者，而是赋予了农业增加值的创新者、农业相关产业价值链的构建者。“农村”将演化为“小城镇”“微城镇”与“规模农庄”，它们在生活环境上甚至比城市更具竞争力，“逆城市化”就是最典型的例证。

到那时，“三农”的概念将自然消失，但农业仍然是永恒的产业。如果我们不能从这一概念出发去认识农业，应对21世纪的国际竞争就只能是一句空谈。

农业应有的战略地位

这一点我们也可以从其他国家得到借鉴。美国早就脱离了农业社会，是一个发达工业国家，但美国最大的联邦政府部门，除了五角大楼国防部就是农业部，美国掌控和打击全世界的武器也根本不是核武器，而是农产品。

美国人怎么认识农业呢？美国前国务卿基辛格曾说：谁控制了石油谁就控制了所有的国家，谁控制了食物谁就控制了全人类。这不仅是认识的高度，更是一种战略思维。这种思维对于一个一定要把饭碗端在自己手上的大国来讲，更是必需的。

从“全食物链”的角度进行农业与食物管理的顶层设计是发达国家共有的经验。所谓“全食物链”，强调从田间地头到餐桌的全链条管理，而且不仅局限于粮食安全，更强调食物安全，目前我国还没有国家层面的、系统的食物安全体系与战略。

结合我国实际，食物安全应该定义为“保障人们在任何时候能够通过适当途径获取充足、优质、营养、合理的食物供给，满足人们生存与健康的食物需求”。在当前复杂的国内外环境下实现食物安全，需要在保障粮食供给的前提下建立针对各类食物的供求调控体系。

问题与挑战

但是，当前我国农业与食物管理的顶层设计实际上是以粮食为链条的部门割裂与分治，农业及食物的管理职能被分散到了若干非农部门。我国涉及农业职能的部委多达十几个。相比发达国家，我国现行的农业行政管理体制，部门分割，各自为政，任务不明确，管理分散，任务和手段不一致，部门之间有利的事情互相争夺，无利的事情互相推诿。有事大家一起干，出了问题谁都不负责任，矛盾难以在部门之间协商解决，只能将大量的矛盾上交国务院。国务院领导忙于协调，导致决策成本上升，决策效率降低，政令的执行就更困难了。

部门利益还渗透于政策和法律的制定之中，导致政策法律的出台扯皮多、困难大、时间长，出台后没有一个具体部门督促实施，达不到应有的效果。

这一体制的形成，有其历史原因，相关改革有待进一步深化。我们改革的步伐越慢，在错误的道路上走得就越远。近年来，农业投资效率持续低下就是对顶层农业与食物的管理职能割裂的最经典“背书”。

当前我国对于农业的态度实际可以解读为“重视农业政策、轻视农业部门；重视支农资金、轻视投资效率”，如果农业投资效率始终不高，即使年度支农资金有大幅度增长，又有什么意义呢？发达国家的经验告诉我们，农业是一个行业属性极强的产业，其职能不适合分散于其他各个非农业部门。因此，农业的大部制改革才是解决包括粮食安全、食品安全、农业增效、农民增收等问题在内的所有问题的根本。

从顶层设计来看，当前我们是以粮食为链条的部门分治。从政策实施来看，我们仍然是以强调传统粮食安全为核心的政策体系。理论上讲，粮食安全的实现有三个阶段，第一阶段的粮食安全是数量保障，第二阶段的粮食安全是质量保障，第三阶段的粮食安全是强调保障食物的营养与满足消费者的偏好。

当前，中国正处于从第二阶段向第三阶段转型的过程中。因此，顺势而为，将传统的粮食安全战略调整为食物安全战略，是实现农业与食物大部制改革的重要前提。

总之，从食物安全的高度对农业与食物行业管理体制进行顶层设计，使农业所有的相关职能回归到农业与食物的行业管理部门，从“全食物链”的角度进行农业大部制改革，是当前中国农业与农村改革面临的最大课题，同时也是最紧迫任务之一。